Introduction : le 2e budget de Zuma : croissance économique et redistribution régulée

Depuis que le parti dominant l’African National Congress (ANC) a remporté les élections générales le 22 avril 2009 et selon les estimations de la Banque mondiale, l’économie sud-africaine a retrouvé une certaine résilience. Elle est passée, sous la présidence de Jacob Zuma, à une croissance de  2,8 % du PIB en 2010 avec des prévisions autour de 3,5 % en 2011 et 4,1 % en 2012. Ceci vient mettre un terme aux prédictions démenties, formulées ici et là, 1 considérant l’équipe au pouvoir de « cohorte d’aventuriers et de prébendiers » qui serait en émergence, en se fondant sur une « tradition » de « lumpen-radicalisme » avec en tête la principale organisation syndicale, le Congrès des syndicats sud-africains (Congress of South African Trade Unions, COSATU), la Ligue de la jeunesse de l’ANC et le Parti communiste 2.

1. Récupérer les manque-à-gagner

Avec les derniers chiffres de la Banque centrale sud-africaine créditant l’économie d’une croissance de 4,4 % du PIB au 4e trimestre 2010 et une moyenne annuelle de 2,8 % en 2010 3 après la récession de 2009 où la croissance économique était négative avec -1,8 %. En comparaison, la moyenne annuelle française pour le même indicateur en 2010 était  de 0,4 %. Il faut croire que la gouvernance économique menée par Jacob Zuma a déjoué tous les pronostics afropessimistes. Ce succès repose essentiellement sur la demande nationale, le commerce de détail, le bâtiment, la consommation des ménages, et l’augmentation effective mais asymétrique (au dessus de l’inflation) des salaires et du pouvoir d’achat, un taux d’intérêt faible et l’attraction des investisseurs pour l’Afrique du Sud, du fait d’une rentabilité considérée comme acceptable de l’investissement en portefeuille. Paradoxalement, si l’Afrique du Sud n’avait pas abrité le Mondial de Football, la croissance économique aurait été encore supérieure. Ce manque à gagner qui a bénéficié aux emplois temporaires s’est ressenti au niveau des secteurs industriels et miniers qui a d’ailleurs connu une succession de grèves et d’arrêts de travail entre 2009 et 2011, sur fond de crise sociale et du pouvoir d’achat. Près de 20,8 % de manque à gagner dans le secteur minier au 2e trimestre 2011 et près de 1,25 millions de jours de travail perdus dès octobre 2010, ceci en comparaison avec les 526.000  jours de travail perdus en 2009, en pleine crise financière mondiale 4. Les conséquences de la crise financière de 2008 se font sentir encore avec un léger décalage en cascade.

2. Un budget d’amélioration du bien-être des Sud-Africains

C’est donc dans ce contexte qu’il faut analyser le deuxième budget de 2011 de l’Administration Zuma présentée par le Ministre des finances, Pravin Gordhan le 23 février 2011 5. L’Afrique du Sud vient d’être primée, parmi 94 pays sélectionnés 6, comme le pays qui offre le budget le plus transparent avec une mise à disposition d’informations budgétaires de qualité. La bonne gouvernance économique sud-africaine a permis d’avoir un budget disposant d’une marge budgétaire qui permet :

  • d’améliorer le bien-être de tous les Sud-Africains ;
  • le financement des volets soutenant la croissance économique ;
  • la stabilité macro-économique ceci dans les limites des ajustements d’usage afin de continuer à soutenir la création d’entreprises et d’emplois décents 7.

3. Légère amélioration de la marge budgétaire en 2011

Le budget 2010/2011 est en expansion principalement dans les secteurs suivants :

  • les populations défavorisées et pauvres : il s’agit de soutenir les programmes de logement dans les zones rurales, les services communautaires, les services sociaux pour les personnes âgées, les personnes handicapées et les enfants et les jeunes ;
  • les travailleurs : la priorité s’est portée sur la création d’emplois, les « salaires » de type social, l’accès aux services de santé, la sécurité sociale, l’éducation, les transports, les infrastructures dans les communes et municipalités ;
  • le monde des affaires et des grandes entreprises : les efforts ont porté sur l’investissement dans la modernisation des infrastructures pour améliorer l’environnement des affaires, l’amélioration de la logistique des transports, l’accélération de la formation continue et le développement et la mise à niveau des compétences, la promotion de la recherche, l’accès à la technologie et le développement industriel ;
  • le monde des petites et moyennes entreprises : il est question d’octroyer des financements et des programmes d’appui aux entreprises ainsi que des mesures fiscales et d’allègements spécifiques en termes de fiscalité d’accompagnement ; et enfin
  • les jeunes : une assistance financière pour faciliter améliorer l’éducation et permettre d’offrir plus d’opportunités d’emplois.

Tout ceci ne peut se faire sans garder un œil rivé sur un cadre macro-économique sain, tout en s’inscrivant dans une stratégie de décennie de croissance de long-terme.

Par exemple, des économies substantielles ont été faites dans les secteurs bénéficiant d’une priorité de rang inférieur alors qu’un renforcement de la politique et du plan d’actions industrielles s’est poursuivi. Des incitations fiscales ont été mises en place pour renforcer les investissements et des appuis divers ont été octroyés aux nouveaux agriculteurs. Toujours dans ce budget 2011, il faut noter l’augmentation du chapitre « éducation » de 21 %, celui du « secteur social » de 10 %, celui de la « sécurité et de l’ordre public » de 8,2 % 8.

Des critères relativement transparents permettent une distribution ajustée du budget entre les départements nationaux (47 % du total du budget), les provinces (44 % du total du budget) et les municipalités (9 % du total du budget), 9 qui sont censées générer aussi leurs propres ressources. D’importantes ressources sont aussi transférées du budget national vers les gouvernements locaux.

Entre le budget 2009/10 et 2010/11, le Gouvernement Zuma a augmenté :

  • les dépenses totales ont augmenté de 1,08 % passant respectivement de 747,1 M de R à 809,9 M de R ;
  • les recettes totales ont augmenté de 1,15 %, passant respectivement de 579,6 M de R à 666,5 M de R 10 .

Cette gestion prudente avec une légère augmentation des recettes totales n’est pas fortuite. Il s’agit là d’un signe manifeste d’une régulation flexible. Cela permet de constater une amélioration de la marge budgétaire (solde entre recettes et dépenses) par rapport au budget de 2009/10 passant de ‑6,9 % à ‑5,4 % du PIB (voir Tableau 1).

Tableau 1 : Afrique du sud : Budget de 2004/05 à 2013/14 

En milliards (M) en Rand sud-africain

2004/52005/62006/72007/82008/92009/102010/11*2011/122012/132013/14
Total des recettes347,8411,7481.1560,7608,7579,6666,5729,8806,4904,3
Total des dépenses368,4416,6470,1541,4635,9747,1809,9888,9968,11053,0
Marge budgétaire (MB)-27,9-2,510,2-20,4-23,2-161,7-141,0-157,8-161,7-148,7
MB en % du PIB-1,40,30,60,9-1,2-6,9-5,4**-5,5-5,1-4,2
Produit Intérieur Brut1 449,01 613,81 832,72 078,82 312,92 442,52 666,82 914,83 201,23 536,0
*   Revised estimate of the budget estimate 

** Le ministre des finances, lors de son allocution devant les Députés (27 février 2011), a indiqué un déficit estimé a -4,6 % en 2011/12 et 5,4 % en 2012/13 et une nette amélioration en 2013/14 autour de -3,4 %.

Source:  South African Revenue Service. Statistical Tables (B), pp. 152-153, see < http://images.businessday.co.za/Annexure%20B.pdf> accessed 2nd March 2011

Alors qu’entre le budget 2010/11 et 2011/12, les augmentations demeurent mesurées :

  • les dépenses totales ont augmenté de 1.09 % passant respectivement de 809,9 M de R à 888,9 M de R ;
  • les recettes totales ont augmenté de 1.09 %, passant respectivement de 666,5 M de R à 729,8 M de R.

On assiste par contre à un léger creusement de la marge budgétaire, fléchissant de ‑5,4 % dans le budget de 2010/11 à -5,5 % du PIB en 2011/12.

Mais le ministre des finances a laissé entendre qu’il devra probablement augmenter la taxe sur la valeur ajoutée si le déficit budgétaire est plus important que prévu en 2011/2012, afin de transférer plus de fonds pour le secteur éducatif et soutenir la croissance économique. La croissance économique devrait se tasser en 2012 autour de 3,4 % au lieu des 3,5 % prévus, ce qui devrait ramener le déficit budgétaire autour de 4,6 % pour la même année 11.

4. Une régulation flexible du budget

Au-delà de long discours, le Gouvernement sud-africain a réussi à redresser la barre depuis le choc de la crise financière de 2009. Avec une marge budgétaire qui s’est détérioré en 2009/10 à ‑6,9 % du PIB, le Gouvernement affirme pouvoir remonter la pente avec des estimations de la marge budgétaire autour de -5,4 % en 2010/2011 (voir Tableau 1). Les budgets qui suivront devront garder le cap avec une amélioration graduelle et plus soutenue jusqu’en 2013/2014. Mais au total, le budget restera déficitaire sauf si le Gouvernement engrange des rentrées fiscales et bénéficie des termes de l’échange favorables, notamment des prix des matières premières exportées, exceptionnels.

Il n’est pas étonnant que le Ministre des Finances rappelle que « nous devons tous être prêts à faire les choses différemment 12 ». C’est cela une régulation flexible du budget. Les auteurs du budget se sont focalisés sur la résorption des défis économiques structurels en rappelant qu’« un quart des adultes sont sans emploi et plus de 50 % des jeunes n’ont pas de travail. L’inégalité des revenus est parmi la plus élevée du monde et la moitié de la population ne survit qu’avec 8 % du revenu national ». La mission est claire : ce budget 2010/11 a pour objet de contribuer à réduire les inégalités et promouvoir une trajectoire de développement dite « inclusive », « pragmatique » et « créative ». L’objectif consiste à se focaliser de plus en plus sur la création d’entreprises créatrices d’emplois, notamment pour résorber le chômage des jeunes sur le marché du travail. Cela n’empêche pas d’insister pour que l’inflation reste sous contrôle, le taux de change compétitif et de prévoir des « budgets tampon » pour parer à la volatilité des marchés et aux variations des prix des matières premières notamment dans le secteur de l’extraction minière. Face à l’imprévisibilité de l’environnement mondial, l’Afrique du Sud opte de plus en plus pour des échanges entre pays du sud, notamment les pays émergents.

5. Transparence et vérité sur les arbitrages budgétaires

Le budget 2011 a été âprement discuté compte tenu de la complexité du pays « arc-en-ciel ». Mais le maître mot est bien le principe de rendre compte aux citoyens – « accountability » – et que les critiques puissent offrir aussi des alternatives crédibles, afin d’aller vers un processus consensuel au service de tous. Il convient aussi de noter dans les débats qui ont eu lieu au parlement sud-africain qu’il y a une volonté de plus en plus ouvertement exprimée du Gouvernement, de répondre favorablement à la participation plus directe des populations et de leurs représentants dans le processus de prise de décision. Il faut donc croire que les enveloppes budgétaires pourraient être allouées sur une base de flexibilité et de transparence de plus en plus grande, ceci avec des décisions définitives associant un plus grand nombre de partenaires nationaux (stakeholders).

Ce principe de « rendre des comptes » doit être associé avec la volonté accrue du Gouvernement de combattre la corruption, de réduire l’insécurité et surtout de donner plus de place à la transparence des comptes, notamment sur le plan de la fiscalité. L’information préalable au public, sur la manière dont le Gouvernement collecte, emprunte et dépense les fonds publics, est une partie intégrante de la recherche d’une marge budgétaire saine. Une des raisons profondes est que le Gouvernement ne souhaite pas être celui qui va créer de nouvelles charges qui pèseront sur le dos des générations futures. Aussi le budget doit permettre de résoudre les problèmes conjoncturels,  et parer aux imprévus. Il doit donc assurer une certaine résilience pour ce qui est des ajustements structurels, ceci en référence à la croissance soutenue, avec un minimum d’inflation et des créations d’emplois décents, dans le cadre du développement de capacités productives.

6. Régulation de l’égalité intergénérationnelle

Aussi, les recettes fiscales et les politiques qui les accompagnent, doivent être contre-cycliques tout en permettant à la dette publique de se stabiliser, voire d’être réduite, notamment en revisitant les coûts liés aux taux d’intérêts. Enfin, un principe nouveau semble prendre de l’ampleur : l’égalité intergénérationnelle, ce qui pose le problème des retraites et des fonds de pension, afin que le poids des efforts ne repose pas uniquement sur une seule génération.

En filigrane, c’est l’éternel débat entre certains tenants du Keynésianisme qui préconisent un déficit important des comptes de l’Etat, si cela peut permettre d’amorcer des transformations profondes et des relances de l’économie permettant de résorber ces déficits. En réalité, il arrive souvent que l’accentuation du déficit public sans une stratégie de « régulation », puisse conduire à des déficits structurels difficiles à résorber, repoussant sur les générations futures la charge des erreurs de gouvernance passées. C’est ce point qui fait souvent débat entre l’ANC d’une part et le COSATU et le Parti communiste, ses partis alliés, qui souhaitent des solutions immédiates. Une partie de l’ANC s’oppose aux principes de la relance économique par le déficit budgétaire. C’est donc une solution médiane qui a été choisie par le Ministère en charge des finances, qui mise sur la transparence des comptes et les explications sur les charges qui doivent être transmises sur les générations futures, afin d’en limiter les excès.

En analysant les besoins de financement totaux entre le budget 2009/2010 et 2010/2011, l’Afrique du sud a eu recours respectivement à 161,7 M de R et à 141,0 M de R. Il y a donc eu une véritable contraction de 1,15 %. Entre le budget de 2010/2011 et 2011/12, les prévisions sont de 157,8 M de R, soit une nouvelle légère détérioration de la situation en termes de charges à rembourser pour le pays. Mais en analysant la tendance entre les budgets de 2004/5 et 2013/14, il apparaît clair que c’est bien la crise financière de 2009 qui a conduit l’Afrique du sud à recourir à des déficits budgétaires importants (voir Tableau 2).

Tableau 2 : Afrique du sud : Besoin de Financement net requis pour les Budgets 2004/05 à 2013/14 

En milliards (M) en Rand sud-africain

2004/52005/62006/72007/82008/92009/102010/112011/122012/132013/14
Intérieur – Court terme 6,15,75,35,612,249,735,122,022,021,0
Intérieur – Long-terme 33.423,00,9-2,423,0118,8139,1135,3124,2111,8
Extérieur4,50,50,1-4,7-3,923,2-2,24,9-3,5-9,6
Fin. Banque mondiale-0,05-0,020,001-----
Ajustement (- augmentation)-16,1-26,7-16,6-18,9-8,1-30,1-30,9-4,519,025,5
Besoin de financement net27,92,5-10,2-20,423,2161,7141,0157,8161,7148,7
Source:  South African Revenue Service. Statistical Tables (B), pp. 152-153, see < http://images.businessday.co.za/Annexure%20B.pdf>  accessed 2nd March 2011

Notons au passage que malgré la crise de 2008, l’Afrique du Sud a systématiquement évité de recourir à emprunter auprès de la Banque mondiale. La Banque africaine de développement est venue à la rescousse de manière temporaire. On ne peut donc pas, à proprement parler, définir la politique économique sud-africaine comme keynésianiste, car bien avant la crise financière de 2008/09 et ses conséquences, la rigueur budgétaire était bel et bien présente. Les déficits budgétaires qui s’en sont suivis sont largement dus à l’exposition et la vulnérabilité de l’Afrique du Sud aux chocs exogènes et à son intégration à l’économie mondiale.

Sous l’ex-ministre des Finances, Tresor Manuel, le déficit budgétaire s’est creusé régulièrement jusqu’à la crise de 2009 (voir Tableau 1). Comme le Gouvernement de Zuma s’y est engagé, il est proposé dans le budget 2011 de ramener le déficit à des niveaux acceptables et selon des objectifs programmés 13. Le populisme en matière d’économie et de budget n’est plus de mise. Les populations pauvres et les classes moyennes commencent d’ailleurs à s’impatienter des lenteurs que prennent les décisions pour les atteindre positivement. Le problème est que le budget repose sur les grandes entreprises exportatrices et celles-ci sont tributaires de la volatilité des prix, des marchés et de la conjoncture. Elles sont globalement réticentes à introduire le principe du « capitalisme social », c’est-à-dire faire entrer plus massivement les populations travailleuses dans le capital de ces sociétés.

7. Vulnérabilité, anticipation et redistribution

Ce risque fait que par exemple, des dérapages sur le prix du baril du pétrole du fait de la crise actuelle dans les pays arabes, pourraient remette en cause une grande partie des progrès réalisés dans les transferts budgétaires en faveur des classes défavorisées et moyennes. La « Stratégie de croissance, d’emploi et de redistribution » (GEAR en anglais) qui a permis de soutenir les grandes entreprises a permis déjà sous la conduite du Ministre Tresor Manuel, de procéder à d’importantes redistributions vers les dépenses sociales, mais en cas de chocs exogènes sous le budget 2011, cette stratégie demeure vulnérable.

Avec un peu plus de transparence, d’importantes poches de « manque-à-gagner » pourraient permettre de poursuivre cette politique originale. Dans le budget de 2011, il est prévu d’organiser plus de transparence, afin d’assurer qu’une partie des marges budgétaires positives puissent être aussi allouées pour les générations futures. En associant de plus en plus les représentants élus du peuple, le Gouvernement tente d’introduire une participation indirecte aux arbitrages intergénérationnels entre le secteur productif et le secteur social et de la formation.

Aussi, l’harmonisation entre les stratégies fiscales, industrielles et monétaires – ceci en référence au besoin important qu’exige le devoir d’« autonomisation (empowerment)» des couches défavorisées et la cohésion sociale – ne peut se faire que dans la limite des budgets existants. A ce titre, des mécanismes d’arbitrage sont mis en place afin de permettre des anticipations budgétaires et favoriser les redistributions.

8. Distribution des recettes

L’essentiel des recettes courantes était de 579,6 MR dans le budget 2009/10 et a progressé à 666,5 MR en 2010/11. La décomposition de 2010/11 est de : taxes directes (367,6 MR), taxes indirectes (231,0 MR), recettes diverses de l’Etat (-), les recettes non fiscales (12,1 MR, excluant les immobilisations en capital et diminuées des paiements à l’Union douanière de l’Afrique australe (SACU, -14,9 MR), les ventes des immobilisations en capital (0,06 MR) et les recettes extraordinaires (3,1 MR) 14.

Une perspective de plus long terme entre 2004 et 2014 permet de se rendre compte que le budget sud-africain est stable avec des augmentations régulières des recettes, ce qui explique une certaine prévisibilité dans les arbitrages.

Tableau 3 : Afrique du sud : Distribution budgétaire des Recettes entre 2004/05 à 2013/14 

En Milliards (M) en Rand sud-africain

2004/52005/62006/72007/82008/92009/102010/112011/12*2012/132013/14 

 

Taxes sur les revenus et profits195,2230,8279,9332,0383,4359,0380,0426,6469,7533,5
Taxes sur les salaires4,44,85,66,37,37,88,49,19,610,1
Taxes sur la propriété9,011,110,311,89,48,89,310,311,012,6
Taxes sur les biens et services (domestiques)131,9151,2174,6194,6201,4203,6247,5269,2302,8333,1
Taxes sur le commerce intern. et les transactions13,218,224,027,022,819,326,730,334,038,4
Timbres fiscales1,10,80,60,50,50,050,0---
Recettes diverses de l’Etat-0,10,10,30,2-0,0-0,0----
Total Recettes brutes354,9417,1495,5572,8625,1598,7672,2745,7827,3927,9
Total Recettes budgétaires**347,8411,7481,1560,7608,7579,6666,5733,9806,4904,3
*Estimations budgétaires avant les propositions de taxes. 

**Il y a lieu d’exclure les recettes non fiscales, les paiements pour l’Union douanière de l’Afrique australe (SACU) et les ajustements divers pour obtenir le total des recettes budgétaires nettes.

Source:  South African Revenue Service. Statistical Tables (B), pp. 155-157, see < http://images.businessday.co.za/Annexure%20B.pdf> , accessed 2nd March 2011

Conclusion : Transparence et fin de la corruption ?

Le Président sud-africain offre une gouvernance prudente, régulée, au service des classes sociales défavorisées, sans omettre de soutenir le secteur des capacités productives. Si cette politique se perpétue et les prévisions sont respectées, il faut croire que l’Afrique de Sud quittera sa place de puissance émergente pour prendre celle de puissance moyenne.

C’est dans cette perspective que l’initiative de la rencontre entre la France et l’Afrique du Sud, à l’initiative de la première, offre un paradoxe autour de la double question : comment ne pas devenir une puissance moyenne pour la France ? Et comment devenir une puissance moyenne pour l’Afrique du Sud ? Il y a donc des raisons objectives pour les deux pays de se concerter régulièrement, afin d’éviter que les différences d’appréciation et d’arbitrage sur les dossiers nationaux, régionaux et internationaux ne viennent prendre le dessus sur les nombreux points d’accord et de convergence entre les peuples, entre les acteurs du monde des affaires et entre les acteurs politiques.

Pour ce qui est du budget, certains pays du G8 dont la France gagnerait à prendre quelques leçons pour présenter son budget avec le même degré de transparence, de clarté et de soutien que l’Afrique du sud. Nicolas Sarkozy et Jacob Zuma sont en train de faire émerger une refondation stratégique de la coresponsabilité. YEA.

*Extrait d’un article publié sur LENAKA, Revue francophone sur l’Afrique Australe (www.lenaka.info) : http://lenaka.info/2011/03/04/afrique-du-sud-entre-justice-sociale-et-contraintes-budgetaires/144

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AFRIQUE DU SUD : Entre justice sociale et contraintes budgétaires
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