En 2005, avec une confortable majorité (78,82 % des actionnaires), l’ex-ministre rwandais des finances et de la planification économique, M. Donald Kaberuka, recevait le mandat de mettre en œuvre ses ambitions pour le continent au service de la Banque africaine de développement (BAD). Reconnu pour avoir redressé et modernisé l’économie du Rwanda après le génocide de 1994, il se fixa pour objectif de « hisser la BAD au niveau de ses homologues, la Banque asiatique de développement et la Banque interaméricaine de développement, en termes d’efficacité et de résultats 1. »

Depuis, cette institution accompagne les priorités nationales et régionales des Etats membres (lire « Points de repère »), non sans prendre en compte ses propres visions fondées sur la promotion mondiale du continent, la réduction de la pauvreté, l’intégration 2et le renforcement de la compétitivité de l’Afrique sur les marchés internationaux. Pareille action a été possible grâce à une décentralisation des opérations vers des bureaux de représentation localisés, une réduction de la bureaucratie et un renforcement des capacités d’anticipation et d’analyse économique de l’institution, qui aspire à devenir un centre d’excellence et de transfert des connaissances.

Créée en 1963 et installée en 1967 à Abidjan (Côte d’Ivoire), avec uniquement des pays membres africains — elle accueillera en 1982 des Etats non africains (dits « non régionaux ») bailleurs de fonds —, la BAD a pour objectif de « contribuer au développement économique et au progrès social durables de ses Etats membres régionaux, individuellement et collectivement 3 ». La lutte contre la pauvreté a été ajoutée comme objectif de la BAD en référence aux Objectifs du millénaire des Nations unies fixant à 2015 la réduction de moitié de l’extrême misère. Priorité est donnée aux projets allant dans le sens de la coopération et de l’intégration économiques régionales. Pour remplir ses missions, la BAD mobilise des ressources financières (notamment des prêts) destinées à promouvoir l’investissement dans les pays concernés. Elle fournit à ces derniers une assistance technique ainsi que des conseils sur les politiques à mettre en œuvre. Dans cette perspective, 1491 agents — dont 217 nouveaux membres recrutés au cours de l’année 2008 — veillent au bon fonctionnement du groupe de la BAD, dont le siège est provisoirement fixé à Tunis (Tunisie) depuis 2003.

Solidarisme et efficacité

En 1972, la banque s’est en effet métamorphosée en Groupe de la Banque africaine de développement (GBAD), à travers la création du Fonds africain de développement (FAD), auquel s’ajoutera en 1976 le Fonds spécial du Nigeria (FSN) 4. S’attachant à la lutte contre la pauvreté, le FAD octroie des dons et des prêts concessionnels 5 ou sans intérêts uniquement aux Etats dits « fragiles » et solvables, ensemble composé des pays africains à faibles revenus 6. Les ressources proviennent presque exclusivement des contributions des pays membres dits « non régionaux », principalement des Etats de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), à l’exception de l’Afrique du Sud.

Tous les trois ans environ, le FAD doit être renfloué : il entame sa douzième reconstitution. Le onzième FAD disposait de 6,53 milliards d’euros répartis entre quarante pays 7. Entre 2004 et 2008, le fonds a vu ses engagements chuter de plus de moitié, dans les secteurs de l’agriculture et du développement rural d’une part, du social de l’autre, alors que les projets multisecteurs (opérations diverses, comme la santé ou les réformes institutionnelles liées à la « bonne gouvernance ») et les infrastructures ont augmenté dans des proportions inverses, du fait d’un retour sur investissement moins aléatoire.

Le FSN vise quant à lui à « appuyer les efforts de développement des pays membres régionaux (PMR) à faibles revenus, dont la situation économique et sociale et les perspectives d’évolution nécessitent des financements à des conditions de faveur ». Cette contribution du gouvernement nigérian reste modeste, avec un portefeuille de prêts de 266,51 millions d’euros au 31 décembre 2008. Il s’agit de prêts concessionnels sur vingt-cinq ans, aux taux d’intérêt faibles, compris entre 2 % et 4 %.

Avec des organismes distincts, le Groupe de la BAD souffre parfois d’une lenteur bureaucratique. Il y aurait donc lieu de fusionner les conseils d’administration de la BAD et du FAD, tout en reléguant le FSN à sa fonction d’initiative spéciale. Le Groupe de la BAD, qui n’offre ses services qu’aux pays africains, a besoin de « solidarisme » financier et d’efficacité économique.

Du fait de leur solvabilité et de leur faible niveau de risque, quinze pays dits « souverains » 8 (sur les cinquante-trois Etats africains) ainsi que le secteur privé en général bénéficient principalement des prêts de la BAD à un taux d’intérêt proche des conditions du marché. Les ressources proviennent des fonds empruntés sur les marchés financiers, des contributions des Etats membres, des remboursements des prêts et de la création monétaire, dans les limites définies par des engagements autorisés par le conseil d’administration. En 1982, des pays non africains ont été admis comme membres à part entière mais leur participation restait limitée à 33 % des droits de vote. Elle est passée aujourd’hui à 40 %.

En 2008, la BAD fut dotée de 2 milliards d’euros. Par mesure de précaution, les souscriptions au capital se font au regard du minimum légal autorisé par le Conseil des gouverneurs. Si nécessaire, un appel est fait au capital-actions souscrit pour faire face aux engagements de la banque. Si toutes les souscriptions devaient avoir lieu, les membres régionaux (africains) détiendraient 60 % du capital autorisé, composé d’actions, et les membres non régionaux la différence, soit 40 % 9. En réalité, le capital autorisé n’est constitué qu’à 10,81 % d’actions, celles-ci se trouvant à 89,19 % en réserve. Jusqu’à présent, la BAD n’a pas eu besoin (cas de force majeure) d’y « faire appel ».

Composé d’un représentant par pays membre, le Conseil des gouverneurs est l’instance de décision suprême du Groupe BAD. Il procède, entre autres, à l’élection du conseil d’administration de la banque (dix-huit membres), qui se voit déléguer les pouvoirs. Cinq pays disposent d’un large droit de vote relatif, compte tenu de leurs souscriptions au capital : Japon (6,26 %), Etats-Unis (5,87 %), France (5,04 %), Allemagne (5 %), Canada (3,85 %). L’influence de la Chine reste très modeste pour le moment avec 0,92 % 10.

Les actions de la BAD peuvent être très diverses : financement de l’exploitation d’une mine de titane au Kenya, de cuivre en Zambie, de nickel à Madagascar ; soutien budgétaire destiné aux micro-, petites et moyennes entreprises en Egypte ; appui à la balance des paiements du gouvernement du Mozambique pour la réduction de la pauvreté ; financement d’une route entre la Guinée et le Sénégal, d’un barrage hydroélectrique en Ouganda ; réalisation d’études conceptuelles pour l’aéroport d’Addis-Abeba en Ethiopie ; allégement de la dette multilatérale pour les pays pauvres très endettés ; renforcement des capacités productives et financières des pays membres régionaux ; financements d’urgence ou de crises.

Un pompier économique

Entre 1967 et 2008, les deux principaux instruments financiers que constituent les prêts d’appui à des projets ou à des réformes et les dons ont été dévolus, par ordre de priorité, aux transports, à l’agriculture et au développement rural, au multisecteur, à la finance et à la communication. En 2008, les infrastructures et la finance occupaient respectivement 44,5 % et 23 % du total 11. Tout cela doit concourir à un développement de l’Afrique, qui a vu sa marge de manœuvre budgétaire passer de — 0,1 % en 2000 à 2,8 % du produit intérieur brut en 2009 (PIB) 12. En effet, la crise financière de 2008 a eu pour effet d’interrompre une croissance économique soutenue entre 2003 et 2008 (5,9 % en moyenne). En 2009, le taux est tombé à 1,9 %, mais le continent a évité la récession économique 13.

La BAD a joué un rôle important dans cette résilience, malgré des différences notables entre les régions et les pays. Avec le doublement en 2009 des prêts et dons (de 4 milliards d’euros avant la crise à plus de 8 milliards d’euros en décembre 2009 14), la BAD est devenue le premier pompier économique africain en répondant, avec une flexibilité personnalisée, aux demandes de soutien des Etats. L’assèchement du crédit sur les marchés risquait, en effet, de transformer plusieurs pays à revenus faibles et intermédiaires non plus en Etats fragiles mais en Etats défaillants. La BAD a donc été un instrument déterminant pour surmonter le krach de 2008.

Dans le cadre de son plan stratégique à moyen terme 2008-2012, elle a anticipé les turbulences externes autant que les crises systémiques internes à l’Afrique en mettant l’accent sur la trilogie anticipation-notabilité-réalisation 15. Le Groupe s’était préparé à répondre à une augmentation des demandes de soutien financier sur ses deux principaux guichets : BAD et FAD. Avec l’assèchement du marché du crédit suite à la crise financière, il s’est révélé un excellent substitut, fournissant de la liquidité à certains Etats qui, sans ce concours, auraient été acculés à la faillite. Même le Botswana s’est rapproché de la BAD pour parer à des difficultés ponctuelles d’accès au crédit sur le marché international 16.

Assistance post-conflit

Selon son compte de résultats du 31 décembre 2008, la BAD a généré un revenu avant distribution de 337,18 millions d’euros contre 358,21 millions d’euros fin 2007. La banque ne distribue pas de dividendes à ses actionnaires, mais ses profits, dits « revenus », sont alloués comme réserves, ou sont dirigés directement vers des initiatives propres de l’institution. Cette affectation, qui a doublé entre 2007 et 2008, est toujours considérée comme une dépense en comptabilité alors qu’il s’agit en fait d’un transfert de solidarité qu’il serait préférable de confirmer sous le concept de « solidarisme contractuel ».

Compte tenu de l’augmentation imprévue des demandes des Etats après la crise financière, le Conseil des gouverneurs de la BAD a choisi en 2008 de réinjecter ses revenus dans les activités opérationnelles du FAD : assistance post-conflit, apurement de la dette dans le cadre de l’initiative des « pays pauvres très endettés » (PPTE), financée par les pays donateurs 17.

L’effet de levier que constitue la BAD dépend du niveau de diversification des sources de richesse, de la structure des économies et de la qualité de la gestion des Etats. Car, en réalité, il n’y a pas toujours de corrélation entre la croissance et le développement. Le rôle de la BAD est ainsi indissociable des actions des pouvoirs publics locaux. Lorsque les Etats font de mauvais investissements, des arbitrages stratégiques erronés ou encore recourent à la corruption, il va de soi que le Groupe BAD ne peut atteindre l’objectif économique recherché. Paradoxalement, il doit alors se résigner à assurer le remboursement de ses engagements au travers d’allégements de dette. Cela n’encourage nullement les Etats à devenir plus vertueux, au contraire ! Ce d’autant que les délais de grâce importants (en moyenne entre cinq et dix ans) conduisent les décideurs à se déresponsabiliser, rejetant les errements sur les gouvernements précédents 18.

Des performances reconnues

Les remboursements de prêts à la Banque sont tributaires des risques liés à la dépendance des Etats vis-à-vis des matières premières, de l’environnement des affaires, de la corruption, de la faiblesse des infrastructures et de l’intégration régionale 19. En cas de chocs externes et de crises socio-économiques, cette situation réduit considérablement la marge budgétaire et fiscale des pays. Réciproquement, toute mauvaise gestion économique des Etats bénéficiant des services de la BAD se répercute à terme sur la réputation de la banque, malgré ses performances reconnues par les organismes internationaux de notation 20. Anticipant cette éventualité, compte tenu de la crise mondiale, il est actuellement question de procéder à la sixième augmentation de capital du Groupe.

L’interaction entre la BAD et les Etats africains dans le soutien au développement du continent pourrait être améliorée si l’approche participative de la banque ne reléguait pas trop souvent les associations à un rôle non sollicité de vigilance et d’influence. Les organisations non gouvernementales (ONG) considèrent en outre que les risques pour l’environnement et le changement climatique seraient mieux pris en compte si elles étaient mieux associées à la définition et à la mise en œuvre des projets.

Il convient, en effet, de comprendre le développement comme une dynamique systémique entre plusieurs acteurs et actions. A la lumière de ces contraintes, le développement est redéfini comme la capacité individuelle et collective à s’organiser à des fins d’accumulation continue et diversifiée, à partir de contenus issus de l’expérience, de la culture, de la technologie ou de la connaissance ; il ne s’agit pas uniquement de survivre, mais d’atteindre un bien-être évolutif reposant sur des valeurs universelles et de proximité, sans que cela ne se fasse au détriment de l’équilibre écologique et des générations futures.

Les principales caractéristiques qui distinguent une banque de développement d’un autre intermédiaire financier résident dans sa capacité à analyser et évaluer les projets, à œuvrer comme prêteur en dernier ressort et à fournir des formes diversifiées d’assistance technique et de transfert de savoir. Un projet est recevable parce que les ressources financières disponibles sur le marché ne sont pas accessibles à l’emprunteur, en partie ou en totalité, mais aussi parce qu’il démontre son impact sur la réduction de la pauvreté, tout en assurant une rentabilité financière et économique — parfois indirecte.

Après la distribution de revenus, la BAD a enregistré des pertes de 62,33 millions d’euros en 2008 alors qu’elle enregistrait un solde positif de 250,46 millions d’euros en 2007   21. En effet, la banque ne peut servir, sur une base régulière, de pompier financier. La situation d’urgence créée par la crise a entraîné une accumulation des revenus vers des activités non productives qui pourrait considérablement entamer les notations de qualité (AAA) actuelles de la BAD.

La notion de profitabilité constitue alors une priorité seconde, eu égard à la détérioration du portefeuille de prêts lié soit à l’impact de la crise financière, soit à la non-productivité des arbitrages effectués par les gouvernements africains. La nécessité de secourir des Etats ressemble fort aux attributs d’une banque de solidarité appuyant le développement. Or le Groupe de la BAD ne peut réaliser ses activités d’utilité publique de long terme que si d’autres activités productives et rentables liées à l’économie réelle dégagent des revenus.

Le Groupe étant d’abord au service des Etats, il peine à répondre aux attentes du secteur privé malgré des efforts certains. Une meilleure sélectivité des projets dans la stratégie 2008-2012 témoigne d’une bonne prise en compte de ces exigences, mais les prêts au secteur privé sans garantie publique ne constituent encore que 20,7 % (soit 808,81 millions d’euros) de ses opérations.

Versatilité des bailleurs

Autre souci rencontré par la BAD : la versatilité des bailleurs de fonds, notamment occidentaux, qui sélectionnent les projets en fonction de préoccupations qui ne sont pas forcément celles des pays africains. En outre, les budgets sont trop souvent construits sur une base seulement annuelle. Les fonds spéciaux, attribués par exemple au secteur de l’eau, ont ainsi chuté de 38,4 % (de 45,8 millions d’euros en 2007 à 28,2 millions en 2008). Il y a lieu de douter de la pérennisation d’un développement fondé sur des bases aussi fragiles.

Le succès de la BAD réside principalement dans le respect de règles prudentielles internes. L’une d’entre elles impose un niveau de liquidité minimum permettant de fonctionner pendant au moins un an sans faire appel à une augmentation de capital. A la fin de 2008, ce niveau se situait deux fois et demie au-dessus du niveau plancher (soit 2,7 milliards d’unités de comptes ou 2,9 milliards d’euros). Une telle assise a facilité l’accès du GBAD aux marchés des capitaux, à des conditions avantageuses, lors de la crise financière de 2008.

Pour pérenniser l’action de la GBAD sans modifier les équilibres entre les pays membres régionaux (africains) et les Etats membres non régionaux (non africains), il sera sans doute nécessaire de rechercher une augmentation de capital additionnel auprès de non-membres, principalement des pays donateurs occidentaux. Cette contrainte révèle l’incapacité de certaines nations africaines disposant de ressources confortables (l’Afrique du Sud, par exemple) à jouer le jeu de la solidarité continentale.

Au-delà de ces considérations panafricanistes, il semble que les conditionnalités politiques — véritables injonctions d’alignement sur les positions des nations à forte influence — conduisent certains pays régionaux à opter pour une assistance financière bilatérale hors GBAD, ce qui profite, entre autres, à la Chine.

Le rôle des Etats développés

Si de telles attitudes devaient persister, le groupe de la BAD pourrait se muer en une banque dite africaine, mais dont le financement serait essentiellement assuré par les pays industrialisés, principaux créanciers du continent. L’intérêt et l’influence grandissants des Etats développés se traduisent déjà dans la répartition des fournitures de biens et services du Groupe en 2008 : 353,05 millions d’euros pour les pays régionaux et 2,06 milliards d’euros pour les pays non régionaux, la Chine et la France se détachant comme les deux premiers bénéficiaires 22.

L’éventualité d’une succession de crises systémiques pourrait conduire au versement du capital non libéré, principalement par les pays industrialisés. Il s’agit de fraction du capital-actions souscrit mais qui n’a pas fait l’objet d’appel par le Conseil des gouverneurs du Groupe. Cela aurait pour conséquence de transformer cette institution en une banque européenne en Afrique, assurant en priorité des fonctions de réduction de la pauvreté, ce qui n’est pas toujours équivalent à du développement, encore moins à de l’indépendance.

Entre 1968 et 2008, les transferts nets de ressources du Groupe (essentiellement sur la BAD) aux pays membres régionaux sont passés de 100 % à 46,6 %. Bien qu’aucun transfert ne se fasse en faveur des pays non régionaux, la différence provient, en fait, des remboursements décalés des pays régionaux (africains) au Groupe de la BAD. A compter de 1995, celui-ci a été incapable de repasser la barre des 50 % de transferts nets vers les pays africains.

Un jeu tripartite

En ce qui concerne le FAD et le FSN, les transferts nets à ces mêmes pays sont en diminution, passant de 100 % en 1975 à 87 % en 2008, avec un taux plancher de 65,1 % en 2000 23. Il existe bien des difficultés rampantes de solvabilité et donc de remboursement des Etats du continent.

Le jeu tripartite GBAD – Etats emprunteurs – bailleurs de fonds (principalement des Etats non régionaux) — ce qui n’exclut pas d’autres structures comme le Fonds monétaire international (FMI) ou la Banque mondiale, voire un investisseur privé comme l’homme d’affaires d’origine soudanaise Mo Ibrahim ou des fonds arabes — suppose de fixer des priorités. Le Groupe s’occupe du développement en assurant sa notabilité grâce à la profitabilité de ses activités d’engagement et de placement. Mais la non-distribution de dividendes aux actionnaires et le redéploiement des revenus vers des fonds spéciaux en soutien à la réduction de la pauvreté en font une banque de stabilité de l’Afrique.

Il y a lieu alors de s’interroger sur la vitesse à laquelle le continent se développe grâce au GBAD, lequel demeure solide en termes de gestion interne, à l’écoute des Etats, ce qui peut expliquer l’effet de levier sur la résilience économique de l’Afrique en 2009. Le rôle malgré tout modeste du secteur privé et sa spécificité posent toutefois la question de soustraire ce secteur d’activité à la BAD pour le confier à une future banque africaine qui s’y consacrerait en associant la diaspora.

L’Afrique ne dispose pas encore de « son » instrument financier dédié exclusivement au développement des capacités productives, à la création de la richesse et de la prospérité. Au-delà de la courroie de transmission de l’aide internationale par le GBAD, le continent saura-t-il créer des intermédiaires financiers lui permettant de devenir le principal acteur de son destin ?

Yves Ekoué Amaïzo

Economiste, consultant international, directeur du groupe de réflexion, d’action et d’influence Afrology, auteur de Crise financière mondiale : des réponses alternatives de l’Afrique, Menaibuc, coll. « Interdépendance africaine », Paris, à paraître en juillet 2010.

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